大幅降低市场准入门槛 激发市场主体活力——广西深化“证照分离”改革全覆盖工作实施方案政策解读

一、什么是“证照分离”？

“证”和“照”是市场主体进入市场的两把“钥匙”。市场监管部门颁发的营业执照，赋予主体资格，相关行业主管部门颁发的经营许可证，赋予经营资格。

在“证照分离”改革之前，市场主体想从事某些行业须获得经营许可证才能办理营业执照。但许可证的条件非常严格，市场主体难以在短时间内具备经营许可证设定的条件，导致无法取得营业执照获得主体资格。没有主体资格，市场主体在资金筹措、员工招募、合同签订等方面面临诸多障碍，更加难以达到申请经营许可证的条件。于是陷入互为条件的死结，极大地影响了效率。

为破解“办照容易办证难”和“准入不准营”的问题，国家实行“证照分离”改革，推行主体资格登记与经营资格登记相分离的登记制度，对所有涉企经营许可事项按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进改革。简而言之，就是要进一步减少行政许可事项，能减的减掉，不能减的也尽量变为备案或更简便的方式进一步优化服务。

举个例子：食杂店仅销售预包装食品，过去除办营业执照外，还需办理食品经营许可证，“一证一照”都齐全，方可开展经营。“证照分离”改革后，食杂店食品经营由许可制改为备案登记制，不必经过行政许可审批，只需备案就可以营业，大大提高了效率。

二、本轮我区深化“证照分离”改革如何“放”？

2021年7月1日起，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，同时在中国（广西）自由贸易试验区进一步加大改革试点力度，对涉企经营许可事项实施“减法”。根据我区方案，我区在全国版523项的基础上，更大力度对涉企经营许可事项全覆盖清单进行改革。广西版方案共涉及532项涉企经营许可事项，比国家版本清单多了9项广西地方层面设定的涉企经营许可事项（其中取消1项，实行告知承诺1项，优化审批服务7项）。

------直接取消审批涉及83项（含中央层面设定82项、自治区层面设定1项）。其中在全区范围内取消68项中央层面设定、1项自治区设定的涉企经营许可事项，在自贸试验区试点取消14项涉企经营许可事项。比如市场监管部门在全区范围内对《计量授权证书》按优化审批服务进行改革，但在广西自贸试验区加大改革试点力度，直接取消了《计量授权证书》。

------审批改为备案涉及30项（均为中央层面设定30项）。在全区范围内将15项涉企经营许可改为备案管理，在自贸试验区试点将15项涉企经营许可改为备案管理。如卫生健康部门将《医疗机构执业许可证》审批改为备案，取消对诊所执业的许可准入管理，改为备案管理。

------实行告知承诺涉及82项（含中央层面设定81项、自治区层面设定1项）。在全区范围内将37项中央层面设定、1项自治区层面设定的涉企经营许可事项实行告知承诺，同时将2项中央层面设定的涉企经营许可事项下放设区市、县级实施；在自贸试验区试点对44项中央层面设定的涉企经营许可事项实行告知承诺。如公安部门将《旅馆业特种行业许可证》《公章刻制业特种行业许可证》《互联网上网服务营业场所信息网络安全审核批准文件》等三项涉企许可事项实行告知承诺。

------优化审批服务涉及410项（含中央层面设定403项、自治区层面设定7项）。对19项涉企经营许可事项，下放审批权限，便利企业就近办理。对260项涉企经营许可事项，精简许可条件和审批材料，减轻企业办事负担。对208项涉企经营许可事项，推行网上办理，优化审批流程，压减审批时限，提高审批效率。对18项设定了许可证件有效期限的涉企经营许可事项，取消或者延长许可证件有效期限，方便企业持续经营。对“13项设定了许可数量限制的涉企经营许可事项，取消数量限制，或者合理放宽数量限制并定期公布总量控制条件、企业存量、申请排序等情况，鼓励企业有序竞争。如自治区教育厅对办理《民办学校办学许可证》进行优化审批服务，共提出了对社会组织申请筹设或正式设立营利性民办学校时不再要求提交由会计师事务所出具的该社会组织近2年的年度财务会计报告审计结果等材料等5项具体优化措施。

三、本轮我区深化“证照分离”改革如何“管”？

这次改革强调“减”权不减监管责任。放权不等于“甩手不管”，要通过大数据和信息化手段给监管做“加法”，突出创新实现智慧监管，让政府把更多精力从关注事前审批转到事中事后监管上来，使监管对违法失信者“无处不在”，对诚信守法者“无事不扰”。

（一）按照“四个谁”原则，严格履行部门监管职责。创新和加强事中事后监管首先要厘清监管责任。广西方案明确提出，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”的问题，防止出现监管真空：一是除法律法规另有规定外，各行业主管部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管。即直接取消审批、审批改为备案的涉企经营许可事项，行业主管部门都要进行监管，依法承担监管职责。二是实行告知承诺、优化审批服务的，由行业主管部门负责事中事后监管，这与《无证无照经营查处办法》中确定的“无证经营由发证部门监管”一脉相承。同时，兼顾了特殊情况，即目前各地在探索的行政审批局模式，审批和监管已经分离的情况。在实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，行政审批局负责以核查行政相对人申请行政许可事项是否符合法定的条件、标准为核心的事前审查，行业主管部门负责以依法监管持证经营企业、查处无证经营行为为核心的事中事后监管。

（二）充分运用信用管理的理念，创新和加强事中事后监管。信用监管作为新型监管手段，是商事制度改革加强事中事后监管的制度创新。一是全面推行“双随机、一公开”监管。对一般行业、领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果实施差异化监管措施，持续推进常态化跨部门联合抽查。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，落实全覆盖重点监管，强化全过程质量管理，守牢安全底线。通过“双随机、一公开”模式，杜绝“想查谁就查谁”“想怎么查就怎么查”的任性执法。二是发挥信用约束作用，落实失信联合惩戒各项措施。充分发挥信用监管基础性作用，建立企业信用与自然人信用挂钩机制，依法依规实施失信惩戒。建立健全严重违法责任企业及相关人员行业禁入制度，增强监管威慑力。

（三）量身定制监管方式，创造宽松便利市场环境。对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚。企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项。要最大程度尊重和保护企业的经营自主权，进一步优化营商环境、激发市场主体发展活力。

（四）积极探索推进智慧监管，确保监管精准有效。通过加强监管数据共享，充分运用大数据、物联网、人工智能等手段精准预警风险隐患；优化升级“互联网+监管”系统，完善执法人员信息，开展系统使用培训，提升监管人员信息化监管意识和能力。汇聚全区非现场监管资源，强化非现场监管系统支撑能力。完善自治区“互联网+监管”风险预警、信用评价和效能评估模型，推动全区行业智慧监管模型建设。打造“互联网+监管”应用开发数据资源池和开发平台，推动各领域监管部门开展特色监管应用建设，提升智慧监管、综合监管水平，提高监管的精准性、有效性。

（五）建立健全数据共享机制，强化部门间信息互通。升级改造自治区数据共享交换平台，统一归集各部门“证照分离”办件信息，实行“证照分离”改革事项的标签化分类管理，畅通涉企信息推送、归集、共享路径，实现“证照分离”数据闭环式流转。积极适应“证照分离”改革的需要，坚持“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，各地各有关部门要按照国家部委或自治区有关部门关于“证照分离”改革数据共享标准和要求，优化本部门登记和许可系统、事中事后监管系统、政务信息共享平台，将涉企事项的许可、备案、抽查检查、行政处罚等信息归集到自治区数据共享交换平台上，并在“三平台”上实现共享和公示。

四、本轮我区深化“证照分离”改革如何“服”？

门槛低了，监管严了，服务也要跟上。“证照分离”改革是庞大的系统工程，涉及几十个区直有关部门，改革事项多达532项，涉及各行各业，关乎几百万企业的切身利益，必须要在优化服务方面做“乘法”，更加突出政府的服务职能。

（一）创新审批流程。按照“简易办”改革要求，对涉企经营许可事项审批流程创新实施“一窗受理”“一表申请”，推进“跨省通办”、“全区通办”等异地办理模式改革，确保减时限、减环节、减材料等优化审批服务措施落地。

（二）开展经营范围规范化登记。在推行市场主体营业执照经营范围规范化登记方面，依托市场监管总局制定的经营范围规范目录，实施精准“双告知”，精准告知企业需要办理的经营许可事项，为企业自主选择经营范围提供服务。同时规定，有关部门不得以企业登记的经营范围未载明许可经营项目、未使用特定表述等为由，限制其办理涉企经营许可或者其他政务服务业务。这是针对改革前，一些涉企经营许可事项的主管部门，要求企业申办许可证前，先去变更营业执照、增加相应的经营范围，企业为此要跑两个部门的现象而做出的改革。此项规定让改革后类似需求的企业可以直接去主管部门申办许可证，减去了一道办事环节，更好的服务企业的发展。

（三）扩展运用电子证照。这次改革还对涉企证照的电子化工作提出了明确目标，要求2022年底前全面完成。同时，对电子化证照的归集、运用提出了新的要求。方案规定，凡通过电子证照可以获取的信息，一律不再要求企业提供相应材料；同时拓展电子证照亮证、用证使用场景，让企业普遍实现电子亮照亮证。涉企证照的电子化将减轻企业办事负担，并有效提升监管效能。

（四）加强业务指导和审批人员培训。在健全审批标准和规则的基础上，加强业务指导和审批人员培训，指导下级实施机关制订审批工作规则，开发完善审批业务系统，加强监管能力建设，确保“放得下、接得住、管得好”。

五、广西版改革方案与国家方案相比，有什么亮点？

为了使广西企业更好享受政策红利，更好地激发企业创业创新活力，方案在权限范围内采取了更大力度的改革措施。主要体现在六个方面：

（一）扩大自贸试验区实施“证照分离”改革的区域范围。除将广西自贸试验区版清单规定的改革试点举措，扩大到自贸试验区所在南宁市良庆区、钦州市钦南区、凭祥市外，还将2020年自治区人民政府下放自贸试验区实施的共两批162项自治区级管理权限扩大至上述区域实施。这主要是保持自贸区政策实施范围的统一性，避免出现之前钦州港片区反映的区域交叉问题，即有的政策在自贸区范围实施，有的政策在保税港区实施，还有的在中马产业园区实施，相互交叉，实践中操作起来非常不方便。

（二）在自贸试验区新增4个事项实行告知承诺的改革措施。主要是在国家确定的69项自贸区改革事项基础上，新增了自治区市场监管局的2个事项（“食盐定点批发企业审批”、“食盐定点生产企业审批”）和自治区新闻出版局、电影局的2个事项（“中外合资、合作印刷企业和外商独资包装装潢印刷企业的设立、变更审批”、“电影发行单位（非跨省）设立、变更业务范围或者兼并、合并、分立审批”）按告知承诺方式在自贸区内进行改革，突显了这二个部门的主动担当。

（三）新增实施《广西地方层面设定的涉企经营许可事项改革清单》。先是按国家标准对地方层面设定的许可事项进行梳理，共有16项。再进一步梳理出属于涉企经营的9项许可事项。征得部门同意后，9项全部纳入改革。其中，粮食和物资储备部门实施的1项（“自治区级储备粮代储资格认定”）因属临时性许可，期满直接取消审批；自然资源部门实施的1项（“钟乳石洞穴旅游开发审批”）实行告知承诺；农业农村部门、市场监管部门实施的7项（“自治区重点保护水生野生动物人工繁育许可证核发”、“食品小作坊登记”等）按优化审批服务进行改革。

（四）增加试点“一业一证”改革的内容。“一业一证”改革，本质上是从优化流程角度，对多个许可事项的办理流程进行整合，从而更好解决企业办证难，“准入不准营”的问题。由于其本质是优化流程，与“证照分离”改革中的优化审批服务措施相契合，完全可以融合起来整体推进。这项改革，国家层面的试点只有上海浦东新区，但国家也鼓励各地自行探索。在去年的优化营商环境百日攻坚行动中，我区在个别地区进行了试点，本次则正式上升到自治区政府层面，扩大到南宁、柳州、桂林、梧州、北海、钦州、防城港、贺州市和自贸试验区开展试点。

（五）新增下放6项自治区级许可事项。在国家要求下放15项的基础上，在广西版实行告知承诺措施中，新增将自治区人社厅的“民办职业培训学校设立、分立、合并、变更及终止审批”“人力资源服务许可”等2项自治区级许可事项授权设区市、县级人力资源社会保障部门实施。在广西版优化审批服务措施中，新增将自治区市场监管局的“食盐定点批发企业审批”“食盐定点生产企业审批”“食品（含食品添加剂、保健食品）生产许可”和自治区商务厅的“成品油零售经营资格审批”等4项自治区级许可事项下放至设区市、县级实施，进一步推动了简政放权。

（六）加大力度提升优化服务措施。在实行优化服务措施的410项事项中，很多事项相比国家措施又作了进一步提升，如办理时限作了进一步压缩，材料作了进一步精减，流程作了进一步优化。其中，有19项是涉及下放的（广西新增6项下放，包括在优化服务中的4项和告知承诺中的2项），有260项涉及精减材料的，有208项涉及优化流程的，有18项涉及许可期限的，有13项涉及总量控制的。

六、如何理解经营范围规范化登记？

改革前，申请人办理营业执照时需自行填报经营范围申请登记。改革后，实行经营范围规范化登记，申请人办理营业执照时从国家市场监管总局统一编制的规范目录中自由选择规范条目申请登记。经营范围规范目录将会根据新产业、新业态的发展及时调整更新。

规范目录中的经营范围分为两类，一类是“一般经营范围”，这些行业的企业领取营业执照后即可开展经营；另一类是“许可经营项目”（含前置许可经营项目和后置许可经营项目），企业进入这些行业开展经营，除领取营业执照外，还必须办理相关许可证件。若未取得相关许可证件就开展经营活动，属无证违法经营行为，有关主管部门将采取责令停止经营、没收违法所得、罚款等方式，依法予以查处。相关行政处罚信息将通过国家企业信用信息公示系统对外公示，并实施信用约束和部门联合惩戒，企业在银行借贷、政府采购、获得荣誉、资质审批等方面将受到限制。

企业登记注册时，自主在规范目录中选择经营范围。企业选择的经营范围属于“前置许可经营项目”的，凭相关许可证件办理登记注册；企业选择的经营范围属于“后置许可经营项目”的，市场监管部门告知企业需要办理的许可证件及许可审批部门，并及时将企业信息推送至有关主管部门；有关主管部门要及时接收推送信息，按规定及时向市场监管部门反馈许可证办理情况，并将有关企业纳入监管范围，防止监管空白。

七、如何理解精准“双告知”？

“双告知”就是企业在办理营业执照时，如果申请的经营范围中涉及需取得许可证件方能从事经营的项目，市场监管部门需当场告知其哪些项目需要到哪个部门办理许可证件，以及未取得许可擅自从事许可项目将会产生哪些违法后果、受到哪些行政处罚，同时将涉及清单事项的企业登记信息在1个工作日内共享至广西数字政务一体化平台，向涉及的市、区县有关主管部门告知该企业的登记注册信息，方便其将该企业纳入监管范围。

关联文件：

广西壮族自治区人民政府关于印发广西深化“证照分离”改革全覆盖工作实施方案的通知（桂政发〔2021〕29号）